我国消防立法中法律责任比较研究
文章来源:省人大内司委办公室 陈文 浏览数: 更新时间:2014年04月04日
    2008年,全国人大常委会对原消防法进行了修订,消防法修订通过后,各省、自治区、直辖市纷纷结合本地实际制定出台地方性消防条例。新修订的消防法设有法律责任一章共规定了15条。在已经出台的地方性消防条例中,也都设专章对消防法律责任进行了规定。对法律责任的设定是消防立法中重要的一环,它为加强消防监督管理工作,依法惩处危害消防安全的行为,维护公共安全,提供了有力的法律武器。同时,这也是保障各种消防法律规定具体落实,完善消防法制的必然要求。我省消防条例的立法工作正在进行中,本文试图通过对消防法和各地方消防立法中法律责任的比较研究,对我省消防条例的制定提供有益的建议。

    一、法律责任概述

任何一部法律规范都由前提条件、行为模式和法律后果三要素构成,从法律规范的逻辑结构来看,法律责任属于法律后果这一构成要素中否定性法律后果,即在一定前提下,行为主体违反法律规范中行为模式时所导致的不利法律后果。作为法律调整的一个重要的手段,法律责任是指,“因违法行为或其他法律规定的事实的出现,一定主体应承担的不利后果。”由此,我们可以看出,承担法律责任的前提条件是,行为主体违反了命令性规范或禁止性规范。法律责任是违反法定义务的必然结果。法律责任具有两个明显特点:一是法律责任以违法行为和法律规定的事实为条件,法律是其依据;二是法律责任具有法定性,其性质、范围、大小、期限,都由法律明确规定。

将法律责任归咎于一定主体的原则,我们称之为归责原则。归责原则是确定一定主体在何种情况下承担法律责任的标准或准则,它是法律责任制度的核心。就我国现行立法状况看,一般采用过错责任原则、严格责任原则和公平责任原则。过错责任原则是指,行为主体因过错违反法定义务或侵害了他人的法律权利而应承担法律责任。严格责任原则是指,行为主体因某种行为或与行为相关的事件对他人权利造成损害而应承担法律责任。公平责任原则是指,当事人双方在对造成损害均无过错的情况下,根据公平观念,结合当事人财产状况及其他条件,确定一方对另一方的损失给予适当补偿的责任。严格责任原则和公平责任原则多在民事责任中适用,地方立法中一般采用过错责任原则。过错责任的核心是强调行为人的主观过错,是将责任与行为人的主观过错联系在一起的。其特点:一是以过错为责任的构成要件(充分条件);二是以过错为责任的最终要件(必要条件);三是以主观过错程度为确定责任范围大小的依据。由此,过错构成了责任的要件,无过错就无法律责任。

在法学理论上,根据设定法定义务法律规范部门的不同,将其分为刑事法律责任、民事法律责任、行政法律责任。如,行政法律责任,故名思议,是违反法定义务由行政法律规范规定的法律责任。法律责任的实现形式是法律制裁,行政法律责任的实现形式是行政制裁,即国家行政机关对违反行政法律规范而负有行政法律责任的人实施的惩罚措施。这种制裁的种类包括行政处罚、行政处分、劳动教养。一般行政制裁措施为行政处罚。根据我国行政处罚法规定,行政处罚的方式主要有:警告;罚款;没收违法所得;没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证;暂扣或者吊销执照;行政拘留。

二、我国现行消防法中法律责任分析

消防法是调整消防管理法律关系的法律规范,属于行政法的范畴。消防法所规定的法律责任为消防法律责任,属于行政法律责任的范畴。根据法律责任的一般理论,我们从以下几个方面对消防法律责任进行分析。

(一)消防法律责任的前提条件---消防法中义务性规范

法律责任的承担者是法律关系的主体。消防管理法律关系的主体是行政管理方和行政管理相对人。消防法中的行政管理方包括:各级人民政府、公安机关及其消防机构、其他有关行政主管部门。行政管理相对人包括:机关、团体、企业、事业等单位,公民。根据消防管理法律关系其他主体的不同,消防法中的义务性规范有以下五类:

一是关于各级人民政府的义务性规范。各级人民政府主要负责本行政区域消防工作的开展,是消防工作的领导者。消防法第三条规定:“国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。”这是关于各级人民政府消防工作责任的原则规定。同时,其他条款对各级人民政府在火灾预防(第六条)、宏观规划(第八条)、农村消防工作(第三十六条)、消防组织(第三十五条)、灭火救援(第四十三条)、执法监督(第五十三条)等方面的职责作了具体规定。

二是关于公安机关及其消防机构义务的规定。消防法第四条规定:“国务院公安消防部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理,并由本级人民政府公安消防机构负责实施。”这是关于公安机关及其消防机构工作职责的原则规定。其具体职责主要表现在以下几个方面:

1、宣传教育方面(第六条第三款)。

2灭火救援方面第四十四条第三款、第四十五条第一款、第四十九条第一款

3监督执法方面(第五十三、五十四、五十五、五十六、五十一条)。

4、廉政建设方面。第五十六条规定:公安机关消防机构及其工作人员进行消防设计审核、消防验收和消防安全检查等,不得利用消防设计审核、消防验收和消防安全检查谋取利益。公安机关消防机构及其工作人员不得利用职务为用户、建设单位指定或变相指定消防产品的品牌、销售单位或者消防技术服务机构、消防设施施工单位。本条为强制性义务规范。

三是规定其他有关行政主管部门的义务性规范。消防法第四条规定:“县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内,依照本法和其他相关法律、法规的规定做好消防安全工作。”这是关于行政主管部门消防工作职责的原则规定。其他条款分别对教育、人力资源行政主管部门(第六条第四款),建筑工程施工许可部门(第十二条),产品质量监督部门、工商行政管理部门(第二十五条)等部门有关消防工作职责作了具体规定。

四是规定机关、团体、企业、事业等单位义务的强制性规范。消防法总则第五条、第六条规定:任何单位都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务;任何单位都有参加有组织的灭火工作的义务;机关、团体、企业、事业等单位应当加强对本单位人员的消防宣传教育。在这个总体原则的指导下,消防法还规定了一些强制性义务规范:

1、第十六条共有七项规定了机关、团体、企业、事业等单位的消防安全职责。

2、第十七条共有四项规定了消防安全重点单位的特殊消防安全职责。

3、第十八条规定,同一建筑物由两个以上单位管理或者使用的,应当明确各方的消防安全责任,并确定责任人对共用的疏散通道、安全出口、建筑消防设施和消防车通道进行统一管理。

4、第十九条规定,生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所不得与居住场所设置在同一建筑物内,并应当与居住场所保持安全距离。生产、储存、经营其他物品的场所与居住场所设置在同一建筑物内的,应当符合国家工程建设消防技术标准。

5、第二十八条规定,任何单位都不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材,不得埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距,不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。人口密集场所的门窗不得设置影响逃生和灭火救援的防碍物。

6、第四十四条、第五十一条规定,任何单位都应当无偿为报警提供便利,不得阻拦报警,严禁谎报火警;发生火灾,必须立即组织力量扑救,临近单位应当给予支援;火灾扑灭后,发生火灾的单位和相关人员应当按照公安消防机构的要求保护现场,接受调查,如实提供与火灾有关的情况。

7、第九条规定,建设工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标准。第十二条、第十三条规定,被责令停止施工、停止使用、停产停业的单位,应当在整改后向公安机关消防机构报告,经公安消防机构检查合格,方可恢复施工、使用、生产、经营。

五是规定公民义务的强制性规范。消防法关于公民在消防工作中的义务性规范主要是:

1、任何人都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务;任何成年人都有参加有组织的灭火工作的义务。(第五条)

2、禁止在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火。进入生产、储存易燃易爆危险品的场所,必须执行消防安全规定。禁止非法携带易燃易爆危险品进入公共场所或者乘座公共交通工具。(第二十一条、第二十三条)

3、任何人都不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材,不得埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距,不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。(第二十八条)

4、任何人发现火灾都应当立即报警;任何人都应当无偿为报警提供便利,不得阻拦报警;严禁谎报火警。(第四十四条)

5、火灾扑火后相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场,接受事故调查,如实提供与火灾有关的情况。(第五十一条)

(二)消防法律责任的实现形式---消防法中的具体制裁措施

消防法法律责任一章共十五条,其中第五十八条至第六十九条(不含第六十二条)有十一条规定了具体制裁措施,第六十二条援用治安管理处罚法的规定,第七十条规定行政处罚的执行,第七十一条规定了概括性行政处分,第七十二条只是对刑事责任的一种指引,并非消防法的责任形式。法律责任一章的特点有:

一是规定行政管理相对人的消防法法律责任全面具体。

从消防法规定的十二条(包括第六十二条)具体制裁措施来看,其责任的承担者都是行政管理相对人,即单位和公民。对单位和公民违反强制性义务规范都规定了相应的具体制裁措施。如,第五十八条,第一款第一、二项是对违反第十二条设定义务行为的具体制裁措施;第三、四项与第十三条对应;第五项与第十五条对应;第二款与第十条对应。第五十九条是对违反第九条设定义务行为的具体制裁措施。第六十条,第一款第一、七项与第十六条对应;第二、三、四、五、六项与第二十八条对应。第六十三条第一项与第二十三条对应;第二项与第二十一条对应。第六十四条,第一项与第二十一条对应;第二项与第五条对应;第三项与第四十四条对应;第四项与第四十五条对应;第五项与第五十一条对应。第六十五条第一款与第二十五条对应;第二款与第二十四条对应;第六十六条与第二十七条对应。第六十七条与第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条第二款对应。第六十八条与第四十四条对应。第六十九条与二十四条对应。

针对行政主管部门工作人员的一般义务,七十一条对公安机关消防机构以及建设、质量技术监督、工商行政管理等其他行政主管部门的工作人员在消防工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为,作了概括性行政处分规定。

二是行政处罚涵盖了行政处罚法规定的全部6种处罚类型。

1、警告。第六十条、第六十三条、第六十四条、第六十七条。

2、罚款。第五十八条、第五十九条、第六十条、第六十一条、第六十二条、第六十三条、第六十四条、第六十五条、第六十六条、第六十九条。

3、没收违法所得。第六十九条。

4、责令停止施工、停止使用、停产停业。第五十八条、第五十九条、第六十一条、第六十五条、第六十六条。

5、拘留。第六十二条、第六十三条、第六十四条、第六十八条。

6、责令停止执业或者吊销相应资质、资格。第六十九条。

三是明确规定了行政处罚的主体。

1、消防法规定的行政处罚,除消防法另有规定外,由公安机关消防机构决定。

2、拘留处罚由县级以上公安机关决定。

3、责令停产停业,对经济和社会生活影响较大的,由公安机关消防机构提出意见,并由公安机关报请当地人民政府依法决定。

4、生产、销售不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的,由产品质量监督部门或者工商行政管理部门处罚。

5、消防技术服务机构出具虚假失实文件的,由原许可机关依法责令停止执业或者吊销相应资质、资格。

四是规定了强制执行措施。

消防法第七十条规定,对逾期不执行公安机关消防机构作出的停产停业、停止使用、停止施工决定的,由作出决定的公安机关消防机构强制执行。

(三)消防法律责任规定的不足

通过以上分析,我们可以看出,消防法律责任规定存在以下不足:

一是缺乏行政管理方的法律责任。消防法对行政管理方作了大量行为模式的规定,即对各级人民政府、公安机关及其消防机构、其他有关行政主管部门作了很多职责或义务性的规定(前提条件多省略或隐含于其他条文中),但没有对行政管理方作出法律后果的规定。因此,消防法中缺乏行政管理方的法律责任。

二是个别责任规范逻辑结构不够完善。第六十四条第六项规定“擅自拆封或者使用被公安机关消防机构查封的场所、部位的” 行为,直接成为接受行政处罚的行为没有相应的义务性规定。 消防法既没有对被管理主体作出禁止拆封的义务性规定,又没有对行政管理方作出封存行为的明确授权性规定。因此,从消防法的整体性逻辑结构上看,这一责任规范不够完善。

三是与治安管理处罚法衔接不严密。第六十二条本是引用治安管理处罚法的规定,但对第二项“非法携带易燃易爆危险物品进入公共场所或者乘座公共交通工具的”行为,治安管理处罚法并没有明确规定。治安管理处罚法第三十条规定了“携带爆炸性物质”的行为;第三十二条规定了“非法携带枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制器具进入公共场所或者乘座公共交通工具的”行为。易燃易爆危险物品中“易燃危险物品”既不属于爆炸性物质,又不属于管制器具。但消防法第二十三条对该行为作了禁止性规定。因此,对这种违反禁止性义务规范的行为将难以找到明确的处罚依据。

三、地方消防立法中法律责任的特点

地方消防立法是在国家消防法的范围内,结合本地实际制定出台更具操作性的地方性法规,是对国家消防法现有规定的细化和补充。通过对各地消防立法的比较分析,我们可以看出,地方消防立法中消防责任的规定具有以下特点:

(一)多数地方法规都对消防行政管理方的法律责任作了明确规定

一是明确规定了各级人民政府的消防法律责任。如,安徽省消防条例第六十三条:“违反本条例规定,各级人民政府未履行消防安全职责、严重影响消防工作的,由上级人民政府予以通报,并责令限期改正;发生重特大火灾的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”西藏自治区消防第六十六条规定:“各级人民政府违反本条例规定,未及时组织整改重大火灾隐患的,由上级人民政府予以通报,并责令限期改正;致使本地发生较大以上火灾事故的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

二是明确规定了公安消防机构的消防法律责任。如,浙江省消防条例第六十四条 公安机关消防机构及其工作人员有下列行为之一的,由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:

1、不履行法定监督检查职责的;

2、对不符合消防安全要求的消防设计文件和建设工程及公众聚集场所准予审核合格、消防验收合格、消防安全检查合格的;

3、无故拖延消防设计审核、消防验收、消防安全检查,不在法定期限内履行审批职责的;

4、发现火灾隐患不及时通知有关单位或者个人整改的;

5、为用户、建设单位指定或者变相指定消防产品的品牌、销售单位或者消防技术服务机构、消防设施施工单位的;

6、违法实施行政处罚的;

7、其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

三是明确规定了其他行政主管理部门的消防法律责任。如,广东省实施办法第六十九条规定:“县级以上人民政府有关部门违反本办法第四十六条第二款规定,导致灭火救援工作受到影响的,公安机关消防机构应当通报监察机关和有关主管部门,由监察机关和有关主管部门对其主要负责人和其他直接责任人员给予处分。”江西省消防条例第八十八条规定:“违反本条例规定,县级以上人民政府有关主管部门不履行消防安全职责的,由本级人民政府或者上一级有关主管部门责令限期改正,给予通报批评;拒不改正或者发生重特大火灾的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”

(二)部分地方法规进一步细化了消防法律责任主体

一是明确规定物业服务企业为消防法律责任主体。如,云南省消防条例第五十四条第二项规定,“物业服务单位不履行本条例规定的消防安全要求的,处5000元以下罚款。”广东省实施办法第十六条明确规定了物业服务企业在服务区域内应当履行的消防安全职责。同时,第六十条规定,“物业服务企业不履行本办法第十六条规定的责任,有下列行为之一的,由公安机关消防机构责令改正,处五千元以上二万元以下罚款;情节严重的,处二万元以上五万元以下罚款。”深圳特区消防条例第八十九条规定:“物业业主、使用人、负有消防安全责任的物业服务企业有下列行为之一的,责令限期改正;逾期不改正的,处五千元以上二万元以下罚款。”

二是明确规定个体工商户为消防法律责任主体。如,黑龙江省消防条例第七十六条规定:“本条例所称单位包括机关、团体、企业、事业等单位和具有一定规模的个体工商户。具有一定规模的个体工商户的标准由省公安机关制定。”

(三)部分地方法规中增加强制性义务条款和相应法律责任条款

一是规定强制性投保火灾公众责任险的法律责任条款。西藏自治区消防条例第四十七条规定:“建筑面积达到200平方米以上的公共娱乐场所,其经营者应当投火灾公众责任保险。”第七十三条规定:“违反本条例规定未投火灾公众责任保险的,由公安机关消防机构责令限期改正;逾期未改正的,处以5000元以上3万元以下罚款。”另外,重庆市消防条例第五十条、陕西省第四十二条对投保火灾公众责任险作了义务性规定。

二是禁止组织未成年人参加火灾扑救。如,上海市消防条条例第五十七条第三款规定:“禁止组织未成年人参加火灾扑救。”同时,第六十七条规定了对违反该规定的行为处罚措施。

三是明确规定房屋出租人和承租人的义务和法律责任。如,浙江省消防条例第十七条规定:“用于出租的居住房屋,应当符合消防安全要求。消防安全的具体要求由省公安机关会同有关部门制定,报省人民政府批准后施行。”同时还规定了出租人和承租人的消防安全责任。第五十六条第一、二款对违反第十七条的规定消防安全责任行为的处罚措施。

(四)详细列举公安机关消防机构的工作人员在消防工作中应受行政处分的行为

大多数地方性法规在责任条款中详细列举了公安消防机构工作人员在消防工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,应受行政处分的行为。主要包括以下几项

1、对不符合国家建设工程消防技术标准的消防设计、建设工程通过审核、验收的行为;

2、对应当依法审核、验收的消防设计、建设工程,故意拖延,不予审核、验收的行为;

3、发现火灾隐患不及时通知有关单位或者个人改正的行为;

4、利用职务便利为用户指定消防工程的设计、施工单位和消防技术服务机构或者消防产品的销售单位、品牌的行为;

5、对应当进行消防安全检查的场所,未经检查或者检查不具备消防安全条件,同意其使用、营业的行为;

6、违法实施处罚或者采取强制措施的行为;

7、对危害消防安全的投诉,未及时处理,造成严重后果的行为;

8、索要、接受被检查单位或者个人财物的行为;

9、向被检查单位强行摊派各种费用的行为。

四、我省消防条例中法律责任条款的几点立法建议

通过对现行消防法和各地方消防法规的比较分析,结合法律责任的一般法学理论,对我省地方消防立法中消防法律责任条款提出以下几点建议:

1、明确规定行政管理方的消防法律责任。通过前面的分析,我们知道,消防法对管理方设定了许多法律职责和义务,但没规定相应的处罚条款,是消防法立法过程中的不足。大多数地方立法发现了这个问题,并在法律责任条款中增加了管理方的法律责任规定。规定管理方的法律责任,是落实管理方职责和义务的法律保障,也是健全社会主义法制的必然要求。

2、对管理相对人如有新增义务条款,一般应增加相应的法律责任条款。

3、结合本地实际,对消防法已有的法律责任条款进一步细化。各地方立法对此都有相应细化规定。

4详细列举公安消防机构工作人员在消防工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,应受行政处分的行为。在地方性法规中列举管理机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为,有利于规范管理机关的行为,防止权力的滥用。通过对违法行为的列举,一方面有利于管理机关工作人员自我约束,另一方面有利于被管理者对管理方的社会监督。由于消防法律法规中对被管理方规定了大量应受处罚的行为,在法规中列举一些管理方工作人员应受处分的行为,也是在“法律面前人人平等”这一社会主义法制原则的在立法过程中的具体体现。

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