浅谈地方立法中应把握的几种关系
文章来源:马永坡 浏览数: 更新时间:2014年04月04日

地方立法是相对于中央立法或国家立法而言的立法,它是构成国家整个立法的一个重要方面,就地方立法本身说,也是个系统,是由多类别、多层次的立法所构成。笔者所谈的地方立法是指省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规和法规性决定、决议的活动。地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,是对国家立法的延伸、细化和补充,担负着保障宪法和法律在本行政区域内有效实施和推进本地区经济社会发展的双重职能。30年来,地方立法走过了探索起步、加快步伐到规范发展的路程,对于完善区域社会主义民主,加强社会主义法治,促进和保障地方改革、发展、稳定和改善民生发挥了积极作用。

随着中国特色社会主义法律体系的逐步形成,涵盖社会生活各个方面的一大批法律、法规相继出台,无法可依的问题基本解决。当前,地方立法的主要矛盾已经由法规数量的不足转移到重点提高立法质量上来,走精细化立法之路,向精细要质量、要效益。要走精细化立法之路,切实提高地方立法的立法质量,结合笔者近几年的立法实践,谈一谈地方立法中应把握好的以下四种关系。

一、把握好“上”与“下”的关系

“上”是指上位法,为国家制定的宪法、法律和行政规章,“下”指地方制定的地方性法规和法规性决定、决议(以下统称地方性法规)。根据宪法、立法法和地方组织法的规定,享有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会可以根据本行政区域内的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律和行政规章相抵触的前提下,制定地方性法规。这一规定,包含了两个原则:一是不与上位法相抵触即法制统一的原则;二是根据本地情况和实际需要即突出地方特色的原则。立法实践中,虽然各地都能坚持不与上位法相抵触的原则,但却容易出现两种倾向:一是怕“违法”,进而照抄照搬上位法;二是观念守旧,不敢创新立法,没有地方特色。此两种倾向容易使所立之法出现为立法而立法,法规的针对性、可操作性不强,科学性也就无从谈起,很大程度影响了地方立法的质量,既浪费了立法资源,又损害了地方性法规的权威性。

笔者以为,在处理“上”与“下”的关系中,应坚持寓“统一”于“特色”,融“特色”于“统一”,做到既不与上位法抵触,又能凸显个性,体现区域特色,上位法有规定的不照搬、照套,上位法没规定的,要结合本地区经济社会发展实际,敢于先行先试,为国家立法积累经验。如《武汉湿地自然保护区条例》在适用范围的规定方面,仅将武汉市现有的五个湿地自然保护区以及以后依法成立的湿地自然保护区作为调整对象,既做到了不与上位法抵触,又妥善解决了相关职能部门职能交叉的问题。既突出了法规的针对性,又体现了法规的前瞻性,更突出了地方特色。地方性法规不应是国家法律、行政规章的翻版,也不应照搬其他省市的法规,而应当根据本地实际因地制宜地确定法规项目,设定法规内容,制定出适合本地区经济社会发展的法规。同时,“有特色”不能作为一种形式上的追求,不能为了“有特色”而不顾本地区实际做“花样文章”,体现特色的内容必须合法、管用。

二、把握好“听”与“纳”的关系

“听”即听取意见,“纳”即吸纳意见。民主立法是立法法规定的重要原则之一,是科学立法的基础和前提,没有民主立法就不可能实现科学立法,也不可能“产出”高质量的法规。近些年,各地在立法实践中,坚持民主立法原则,开门立法,走群众路线,最广泛最深入地收集民意,采纳民意,“听”的方式、观念、数量、渠道、制度进步很快,变化很大。湖北省除采取传统的立法调研、立法座谈会、专家论证会外,还建立了基层立法联系点,采取立法公示,设立网络立法论坛和公民旁听常委会会议等形式,为公众参与立法,表达利益诉求搭建了平台,地方立法质量有很大程度的提高。但是不是我们“听”与“纳”的关系就处理的很好了呢?其实不尽然。

实践中笔者发现,往往容易出现三个方面的倾向:一是只“听”不“纳”,在立法过程中,立法调研、立法座谈会、专家论证会、走访基层立法联系点、设立网络立法论坛等“过场”都走了,意见也收集了一大堆,但是当写入具体条款时,一些合理化意见和建议却写不进去。原因有多种,有的是因为工作人员没有对意见和建议认真整理筛选,有的是因为参与审议的委员事务繁忙,在审议时忽略了听来的意见和建议;二是重视领导和专家的,忽视一般大众的。只要是领导讲的,不管意见合不合理,大多数是要采纳或者引起重视的,认为专家讲的就是对的,一般也能引起足够重视,甚而采纳,而对于一般民众的意见和建议,不能引起足够重视;三是有听必纳,只要有人提出意见,不管合不合理,民主就是要听大家的,既然有人提出意见就一律采纳,意见一箩筐,直管里面装。上述问题近些年虽然有很大程度的改变,但还没有得到根本解决,须进一步引起重视。要处理好“听”与“纳”的关系,就要从实际出发,重视“听”来的每一条意见和建议,科学地判断和分析,要以意见和建议的合法性、合理性和可行性作为“纳”的标准,而不能以意见和建议来源人的身份、地位等来取舍。对于未“纳”的意见和建议,要做好解释工作,说明理由,不管是对领导、专家,还是一般民众,要一视同仁,平等对待,做好意见反馈工作,形成互动,保持和增强全社会参与地方立法的积极性。

三、把握好“简”与“繁”的关系

“简”指简洁、精细,即“小而精”。“繁”指过分追求法规体例的完整性和内容的全面性,即“大而全”。以往在地方立法中,为了追求立法体例的完整及内容的全面性,有些地方在立法模式上追求“大而全”,重复和照抄照搬上位法及其他相关法律法规的现象比较普遍。为了追求法规体例的完整性,有些地方基本沿袭了上位法的体例,如《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》共9章48条,而有的地方制定的监督法实施办法却有9章87条,基本上把监督法的内容全部写入。有的简直就是上位法的翻版,而立法内容则毫无新意,成了为了立法而立法,违背了地方立法的初衷。还有的地方为了追求法规内容的全面性,大量照搬照抄上位法和其他法律法规,只要与所立之法有关的条款“照单全收”,法规“臃肿肥大”,乍一看像是一部法律汇编,没有实质性可操作性条款,既浪费了大量的立法资源,又影响了法规质量,大大损害了地方性法规的权威。

在社会主义法律体系即将形成的今天,在国家立法层面,各个法律部门中的“代表性”和“骨干性”立法已基本健全,地方立法应在国家立法调整的大框架下,就具体的、单一的事项进行自主和创新立法,或者对国家立法所调整的单一事项作进一步的细化和补充,增加程序性和可操作性的内容,弥补国家立法空白。注意把握好“简”与“繁”的关系,在立法模式上应走“小而精”的道路,在体例和内容上不追求“大而全”,没有地方特色的东西,没有自己的东西,没有细化的东西,可以不立,即使要立,需要几条就规定几条,没有自成完整体例的必要。鄙人以为,地方立法只要法定程序到位,内容哪怕只有一条也能成其为一部法规,重在管用。如:江苏省人大常委会通过的关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定和限制开山采石的决定,两部法规条文只有11条,针对开采地下水和开山采石两个单一而具体的调整事项,作出切实可行的规定,充分体现和突出了地方立法的特色,实践证明两个决定既便于操作,又实在管用,实施的效果很好。

四、把握好“立”与“执”的关系

“立”即立法,“执”即执法。改革开放30年,地方立法取得了巨大成就,各地相继制定出台了大批地方性法规,对于推动地方经济社会发展发挥了积极作用。目前全国现行有效的地方性法规有8800多件,截止2010年9月,仅湖北省先后制定、修改和批准的地方性法规、自治条例和单行条例就有506件,现行有效的303件。在立法层面,各地不断探索和完善新的路径和方法,地方立法的质量逐步提高。但是,法规的执行方面却不尽人意。笔者在多次的立法调研、执法检查当中,曾遇到这样的问题,有的县市一级的部门负责人在汇报工作和提出立法建议时,经常会说由于法律法规不健全,有些工作不好协调和开展,建议尽快出台某某法律法规。事实上,相关法律法规已经有很详细的规定,他们却不知道。与该法密切相关的部门负责人都不知道该法,其他民众可想而知。这说明我们的法规执行的不到位,宣传的不到位。

法的生命在于实施。正如英国学者约瑟夫拉兹在其著作《法律体系的概念》中所言:“法律体系的存在仅仅依赖于法律的效力,依赖于法律能不能得到人们的遵守。”制定再多的法规,如果得不到较好的贯彻实施,我们的立法就会毫无意义。所以,立法的“后续”工作要跟上,把握和处理好“立”与“执”的关系,保障法规正确有效的实施,重点要做好两个方面的工作。一是积极开展执法检查和立法后评估工作,了解和掌握法规执行的实际效果,客观地评价法规的社会效益,检验法规质量,查找法规自身存在的问题,在提高“有法可依”整体水平的同时,应当把如何促进法规的有效贯彻实施,实现“有法必依、执法必严、违法必究”放在更加突出的位置。如:《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关法律监督工作的决定》(以下简称《决定》)于2009年7月出台,同时发行了贯彻落实决定的解读本。同年10月,省人大常委会即召开了由省政府办公厅、法院、检察院、监察厅、公安厅、司法厅、政府法制办等相关部门负责人参加的座谈会,听取对决定的意见和建议。2010年11月,省人大常委会又召开决定实施情况的汇报会,听取相关司法机关及行政执法执纪单位贯彻实施决定的执行情况及存在的问题,对于决定的贯彻实施有很大推动作用,这在以往地方性法规贯彻实施的工作当中是少见的;二是加强法规的宣传,提升法规知晓度。法规制定出来,不是让人看的,更不能只是摆在与之相关部门领导和图书室书架上的本本,而应该是让全社会更多的人知晓,并严格按照法规规定办事,要通过法规的宣传不断提高全民的法律意识和法律素养,使执法者依法行政、严格执法,民众自觉守法,依法行事和依法维护自身合法权益。近些年,湖北省人大常委会相继出台的几部地方性法规和法规性决定,在出台不久即召开新闻发布会,向社会宣传法规的制定背景、过程和内容。如:《湖北省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》、《湖北省就业促进条例》和《湖北省企业工会条例》在出台后即召开了新闻发布会,向公众宣传和解读法规的内容,回答与之相关的社会关注的热点和焦点问题。《湖北省就业促进条例》在制定过程中更是网上直播了条例分组审议的全过程,开了全国的先河,使社会大众了解了人大立法过程,特别是知晓人大常委会委员在审议过程中对法规草案有哪些意见和看法,法规宣传的效果非常好,对法规出台后的实施有很大的促进作用。

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【来源:武昌区人大常委】 【录入者: 武昌区人大常委 】 【审核者: 武昌区人大常委 】
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